ПРИОРИТЕТНЫЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ПРОЕКТ «ОБРАЗОВАНИЕ»

КАК ФОРМА ПЕРЕХОДА К ОБЩЕСТВЕННО-ГОСУДАРСТВЕННОМУ

УПРАВЛЕНИЮ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ СФЕРОЙ

Вадим Аванесов

Гл. редактор журнала «Педагогические Измерения»

testolog@mail.ru

Приоритетность и актуальность проекта

Давно сказано, что образование для народа - самое важное, после хлеба. В XXI веке образование приобретает ещё более важное значение - начинается эпоха интеллектуальной и технологической конкуренции между странами, в глобальном масштабе. А в исторической перспективе потому шансов выжить будет больше у тех государств, население которых окажется более образованным. Ведь ни одна страна, - как справедливо говорил американский президент Джон Кеннеди - не может быть более развитой, чем развито ее образование. Отсюда легко понять приоритетность Национального проекта «Образование».

Образование населения является стратегическим фактором развития страны и фундаментом её национальной безопасности. А потому всё чаще раздаются требования планомерно наращивать потенциал образования, делать все возможное для воспроизводства и накопления образовательных ресурсов. Справедливо утверждается, что снижение уровня образованности необходимо рассматривать как национальную трагедию[1]. Из такого утверждения становится понятной актуальность национального проекта «Образование.

На актуальность проекта «Образование» указывают и множество других обстоятельств. Первое – нерешённые жизненные проблемы, среди которых нехватка продовольствия, экологические проблемы, повышение уровня и качества жизни. Их решение связано с возможностями развивающейся науки и качественного образования. Чем выше уровень образованности населения, тем легче отмеченные проблемы могут быть решены. С образованием тесно связана и необходимость подъёма культуры труда, улучшения средств производства, повышения наукоёмкости и качества продукции, снижения затрат живого труда, повышения доли овеществлённого и автоматизированного труда. Всё это достигается массированным использованием технологий, и в том числе – новых образовательных технологий. И, наконец, процесс глобализации экономики вытесняет страны с малообразованным населением на обочину жизни, сохраняя возможность развития только тем государствам, которые по уровню образованности идут в ногу со временем.

Хорошее образование – это возможность раньше других увидеть новые горизонты научного, технического, экономического, культурного и иного развития. И этим обеспечить выигрыш в глобальной конкуренции. В общем, как говорил Б.Франклин, заглядывай вперед - или окажешься позади! Приоритетный Национальный проект «Образование» - это возможность заглянуть вперёд и улучшить положение дел  в проблемной сфере образовательной деятельности.

Все перечисленные положительные стороны проекта не отменяют точки зрения автора, высказанной в предыдущем докладе[2] – о преходящей роли этого проекта. Отмеченные там характеристики Национальных проектов указывают на необходимость изменения их парадигмы. Для многонационального федеративного государства идея Национальных проектов в их нынешнем виде представляется не вполне перспективной на многие годы. Отсюда и статья по данной проблематике –«Доживёт ли Приоритетный Национальный проект до 2112 года?[3].

Уже после публикации этой статьи, 20 марта 2008г. пришла информация о том, что В.В.Путин сформировал перечень поручений по итогам заседания Совета при президенте по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, где написано, что четыре Национальных проекта продлятся до 2020 года[4]. Предсказанные сроки их функционирования были таким образом продлены на восемь лет.

Идея настоящего доклада вытекает из речи Президента РФ Д.А. Медведева: "Национальные проекты - это не разовая мера. Это наша долгосрочная политика. Инвестиции в человека, в его образование, здоровье, в качество жизни стали ключевой идеей развития страны. И сейчас мы вплотную подошли к формированию на базе национальных проектов новой социальной политики - политики развития человеческого потенциала, такой, которая должна открыть широкие и равные возможности для самореализации наших граждан"[5]. Сфера образования является уникальной для реализации такой политики.

Дети с самого младшего возраста втягиваются в процесс социализации, где они приобретают первые навыки поведения в социуме и развития собственного потенциала. В этом деле роль общественных организаций и общественного управления очень высока. Сейчас она явно недооценена и используется недостаточно. Полученный опыт реализации проекта «Образование» интересен тем, что он выявил мощный потенциал общественного участия – массовой доброжелательной поддержки, помощи, проведения общественной экспертизы, участия в обсуждениях, без чего проект оказался бы не только обедненным, но и просто невозможным. Этот опыт показал, что для России общественная форма управления образованием - это перспективная форма развития образования и это, по сути - возвращение народу ранее утерянных функций,

Основные проблемы образования

Основные проблемы российского образования – ошибочные идеи и представления, некачественная практика управления этой сферой и недостаточное финансирование.

К числу ошибочных идей и представлений можно отнести:

- устаревшие представления об универсальной роли классно-урочной формы для организации учебного процесса во всех учебных заведениях;

- традиционное применение словесных форм и методов обучения в большинстве школьных и вузовских аудиторий, избыточное число лекций и других аудиторных занятий, в ущерб самостоятельной работе и практическим занятиям;

- необоснованное стремление экономить затраты на обучение за счёт увеличения числа учащихся в школьных классах. Это стремление неизбежно оборачивается снижением качества образования.

 - признание ведущей роли учителя, не готового, однако, к массированному применению новых образовательных технологий в учебном процессе;

- ориентация на усиление государственного контроля качества знаний, посредством введения единого государственного экзамена, Федерального Интернет-экзамена в профессиональном образовании (ФЭПО), аттестаций и т.п. форм;

-идея коммерциализации образования.

Некачественная практика управления вытекает из этих идей и проявляет себя как избыточное администрирование, бюрократизм, надзор за работой преподавателей, школ и вузов, атмосфера страха за критику[6], наивная вера в возможность создать единый государственный  экзамен, одинаково пригодный для оценки выпускников школ и абитуриентов различных вузов. Всё перечисленное выше решительно противоречит подлинной образовательной деятельности.

            В вопросах управления российская система образования унаследовала классическую немецкую философию педагогики Иоганна Фридриха Гербарта, жившего в период с 1776 по 1841 год. В ней управление образованием имеет своей задачей не столько развитие учащегося, сколько поддержание порядка. Первое средство управления - это угроза. Но угроза, как справедливо отмечал Гербарт, не всегда достигает нужного эффекта. Сильные дети ставят угрозу ни во что, слабые натуры тоже не проникаются угрозой, а потому продолжают действовать, как им подсказывают их желания. Поэтому угрозу необходимо дополнить надзором. Но при усилении надзора дети начинают искать лазейки. Поэтому необходимо применять разнообразные приказания и запрещения[7].

Истоки такого мышления можно усмотреть в военной «педагогике» прусского короля Фридриха II Великого, который часто повторял, что солдат должен бояться палки своего капрала больше, чем вражеской пули. Вначале в своих инструкциях Фридрих указывал, что обучают солдат не ударами, а терпением и методичностью, и что солдата следует отколотить палками, но с умеренностью, только если он начнет резонерствовать или если не обнаружит старания. Но после сражения при Цорндорфе (1758 г.), где он, под влиянием столкновения своей пехоты с русской, испытал разочарование, он прямо рекомендовал офицерам налечь на палку[8].

Утвердившиеся в Российском образовании последних пятнадцати лет системы лицензирования, аттестации, аккредитации, а затем проведения единого государственного экзамена и Федерального интернет–экзамена в сфере профессионального образования (ФЭПО) прочно опутали сетью принуждения и страха все образовательные учреждения страны. Тем самым созданы условия для роста коррупции в самом образовательном ведомстве.

В такой атмосфере образование деградирует. Главной целью школьников и студентов становится теперь не изучение наук, а успешная сдача предметов по тем заданиям, которые государственным органом управления ошибочно выдаются за «тесты». Однако, чем сильнее контроль, тем больше попыток создать лазейки[9], тем больше потребностей в чиновниках-надзирателях, а это известный путь в тупик, из которого выход только один - назад. Аппарат государственного управления распух в 1,5 раза.

При проведении изнурительного четырёхчасового Единого государственного экзамена проводят обыски с помощью металлоискателей, изымают телефоны и КПК, детей унизительным образом сопровождают в туалеты[10], «чтобы они там не списывали»[11]. Всё это снижает авторитет страны, опошляет идею эффективного и качественного Национального тестирования, проводимого в большинстве стран мира в течение 30-40 минут. За это время списать не возможно и не у кого. Не случайно в Казахстане и Украине Президенты этих стран дали специальное указание проводить кратковременное тестирование[12]. Как отметил член совета Федерации Федерального Собрания РФ А.А.Коробейников, при проведении ЕГЭ требуется много денег на чиновничьи структуры. Выходит, что это ещё один хитрый бизнес[13].

Недостаток финансирования – третья проблема образования. Бюджетное финансирование сферы образования уже второй десяток лет проходит по остаточному принципу. По порядку, установленному финансовым ведомством, на нужды высшего образования выделяется примерно 40%. Остальные необходимые средства вузам предписано искать самостоятельно. Посредством Национального проекта «Образование» удалось немного преодолеть такого рода блокаду и начать нормальное финансирование хотя бы лучших образовательных учреждений. И это - весомая польза от проекта.

Для того, чтобы лучше понять всю глубину бюрократической ямы, в которой оказалось российское образование в результате бюрократического своеволия, достаточно посмотреть на пример США. Там нет государственной аттестации, нет ФЭПО, нет Гособрнадзора, нет ВАКа, нет Единого государственного экзамена[14], как нет ни одного вуза в подчинении у министерства образования[15]. И что, там хуже развиты образование и наука? Наоборот, в сотне лучших вузов мира представлены 33 высших учебных заведения из Соединенных Штатов и 15 из Великобритании. За ними следует Австралия (семь вузов) и Франция (пять вузов). Все остальные страны представлены в лучшем случае тремя учебными заведениями (например, Канада, Япония или Германия). Всего в рейтинге представлены университеты 19 государств мира и нет ни одного вуза России[16]. И это - ещё не всё. Главная потеря – заметное ухудшение массового школьного и вузовского образования.

Ухудшение образования

Более пятнадцати лет российское образование подвергалось нашествию некачественных реформ, концепций, экспериментов, проектов ГИФО-ЕГЭ, стандартов, программ, минимумов, аттестаций, аккредитаций и т. п. В итоге к настоящему времени накопилось немало фактов, свидетельствующих о деградации массового образования России. В результате такого нашествия в России сегодняшний день, по данным МВД, имеется 2 миллиона безграмотных подростков [17] . Осталось примерно 20% образовательных учреждений, которые ещё могут формировать качественное образование. Остальные, говоря словами Г. Спенсера, дают уже такое образование, которое больше способствует распространению приятных заблуждений, чем горьких истин. По мнению Президента РФ Д.А.Медведева, в некоторые вузы стыдно заходить. Стыдно показывать и их дипломы при приеме на работу - это как волчий билет» [18] .

В технических, естественно-научных, гуманитарных и других вузах более месяца приходится преподавать школьные предметы, чтобы подготовить студентов к усвоению вузовских образовательных программ. Абитуриенты театральных вузов не имеют элементарных знаний по литературе. На первом курсе 70% времени и сил уходит на то, чтобы вернуть студентов к азам школьного образования. «Мы вынуждены вначале рассказывать, кто такой Чехов, и напоминать, что был такой писатель Шукшин",- говорит известный кинорежиссёр Вадим Абдрашитов. Каждые пять лет он вместе со своими коллегами-педагогами испытывает шок от очередного резкого падения подготовленности молодых людей к поступлению в творческие вузы. Приёмная комиссия ВГИКа вынуждена ежегодно пересматривать и даже снижать уровень вступительных испытаний при приеме в университет. "Например, уже пять лет тому назад мы не задавали вопрос абитуриенту: "Назовите имена трех сестер Чехова". Это было бессмысленно. Этого не знал практически никто"[19].

Государственное и народное образование

Россия была в числе первых стран, где появилось светское государственное образование. Этот результат связан с именем и политикой Петра I. Его указом 1701 года в Москве была открыта школа "матемацких и навигацких наук". В ней готовили моряков, артиллеристов, инженеров. В 1715 году высшие классы Навигацкой школы были переведены в Санкт-Петербург. Была также образована Морская академия, которая существует до сих пор. В 1714 году выходит указ об основании "цифирных" (т.е. начальных) школ. Учили в школах как в средние века. Считалось, что учеба без принуждения невозможна. За малейшую провинность детей били линейкой, очень популярны были розги. По субботам били всех подряд для профилактики[20].

Французская буржуазная революция актуализировала необходимость организованного государством образования. Неравенство состояний и неравенство образования - вот главные причины всех социальных потрясений", - писал тогда известный французский просветитель Ж. Кондорсе. Он создал первый проект образовательной системы, благодаря которой Франция выдвинулась  в число стран с самым высоким уровнем образования населения.

В России были опубликованы «Предварительные правила народного просвещения», которые стали первым законодательным актом, закрепившим новую, более или менее цельную образовательную систему страны. Это была по существу первая государственная образовательная доктрина, принятая в 1803 г. Специалисты утверждают, что «Предварительные правила…» были составлены под влиянием проекта Ж.Кондорсе. В России создавалась единая и целостная система учебных заведений, состоявшая из четырех звеньев: 1) училища церковных приходов; 2) уездные училища; 3) губернские училища или гимназии и 4) университеты[21].

По настоящему государственным и народным было советское образование. Учились бесплатно все, кто хотел, и кто мог. И не только в вузах. Повсеместно были организованы кружки ликвидации безграмотности взрослого населения, все дети школьного возраста пошли в школу, для чего были построены новые школы. Поначалу в вузы принимались без документов об окончании школы и без экзаменов. В двадцатых годах были введены вступительные экзамены, хотя местами абитуриентов не хватало. «Мы хотим, – говорил И.Сталин, - сделать всех рабочих и всех крестьян культурными и образованными».

Под влиянием эгалитарных установок в советский период люди рассматривались как взаимозаменяемые "винтики" общественной машины, управляемой вождем. В обществе появилось множество афоризмов типа "незаменимых людей нет", "нет плохих учеников, есть плохие учителя", "не высовываться", «инициатива наказуема», «кто предлагает, тот и делает» и т.п. И всё-таки, уровень общего обязательного образования в СССР постепенно возрастал, с 7 до 10 классов. Вузовское образование готовило специалистов, в общем удовлетворявших потребности того времени.

Открылись тысячи библиотек, другие культурные учреждения. В период индустриализации 30-х годов были созданы новые конструкторские бюро и исследовательские институты, открылись новые вузы, военные академии и училища. Результаты развития государственного народного образования - это победа в Великой Отечественной войне, подготовка выдающихся учёных и конструкторов, создание качественной военной техники, ядерного оружия и ракетно-космического комплекса[22].

Государственно-общественное управление образованием

Российское образование стало заметно разрушаться после начала реформ Ельцина-Гайдара-Чубайса. Они опирались на идеи псевдомеритократии и олигархии, где господство новой «элиты» оправдывается повышенной способностью понимать требования современной жизни, политики и менеджмента. Самым успешным действием реформаторов было оттеснение от власти интеллектуально одарённых руководителей под предлогом «политической отсталости от требований нового времени». Следствием прихода к власти деятелей псевдомеритократического и вместе с тем авторитарного толка стали разрушительные реформы в политике, управлении, экономике, культуре и образовании. Нечто подобное уже было в истории России XVIII века, что породило тогда анархию в судопроизводстве, беззаконие и фаворитизм в государственном управлении. Каждый вельможа поднимал за собой целый клан родственников, прихлебателей[23].

С начала 90 годов XX века в России стала пониматься бесперспективность чисто государственного и связанного с ним авторитарного стиля управления сферой образования. А потому в 1992 году был принят Закон «Об Образовании». В ст. 2 п. 6 этого Закона было написано, что управление образованием в России имеет «демократический, государственно-общественный характер». Этот характер вполне в традициях русской педагогики, провозглашённой К.Д.Ушинским. 29 декабря 2001 года появилась Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ № 1756-р. В ней отмечалось, что в процессе модернизации образования предстоит обеспечить открытость образования как государственно-общественной системы, создавая необходимые условия для перехода от патерналистской модели к модели взаимной ответственности, к усилению роли всех субъектов образовательной политики и их взаимодействия в сфере образования.

С наступлением XXI века и передачи президентской власти В.В.Путину в России на смену анархии и развалу пришли элементы дисциплины и порядка. Вместе с этим, стала выстраиваться вертикаль власти, влияние которой, однако, вышло далеко за требуемые, в образовании, пределы. С этого времени установленный Законом РФ “Об образовании” и названной Концепцией» принцип государственно-общественного управления образованием стал сильно тормозиться, потому что исполнение этого Закона вошло в столкновение с реальной политикой противоположного толка – усиление вертикали административно-ведомственного управления. Это и предопределило фактическое невыполнение отмеченного принципа, установленного Законом.

В администрации Президента и в Правительстве возникли идеи непопулярных реформ, которые по утвердившейся логике противоборства с социумом надо было непременно «продавить», поскольку общественность видела их ангажированность, надуманность и вредность. В сфере образования это были идеи коммерциализации образования посредством введения т.н. «механизма ГИФО-ЕГЭ». Вторая идея- переход на т.н. «подушевое» финансирование, которое особенно губительно для сельской школы. В рамках проводимой «реформы» укрупняются учебные классы, что оправдывается повышением экономической эффективности работы школ. Но качество обучения сильно ухудшается по мере увеличения числа учащихся в классе. Это знают и понимают те учителя, которые работают в таких классах[24].

О пагубном влиянии «эксперимента» ЕГЭ-ГИФО на российское образование написано много, в том числе и автором этой статьи[25]. Однако этот «госэкзамен» продолжает упорно продавливаться, под предлогом обеспечения равенства доступа молодёжи к качественному образованию и усиления борьбы с коррупцией. Очевидно, что с усилением экономического неравенства в стране ЕГЭ эти сложные и многоуровневые социально-политические проблемы по-настоящему решить не может, хотя видимость решения может создать. Но постепенно и видимость стала исчезать. Не случайно ЕГЭ теперь отвергается большинством населения страны. Согласно опросу Всероссийского центра изучения общественного мнения в 2007 году популярность ЕГЭ среди россиян резко снизилась. Если в июне 2006 г. 31% респондентов предпочли бы, чтобы их дети или внуки сдавали выпускные экзамены в виде ЕГЭ, то в июне 2007 г. - только 22%. Уменьшилась доля тех, кто видит в ЕГЭ те или иные положительные стороны[26]. Вопрос - для кого осуществляются эти странные реформы?

Общественно-государственное образование

Идея общественно-государственного управления образованием стала проявлять себя в рамках официально одобренной формы государственно-общественного управления. Ведь граница между тем и другим чётко провести невозможно. Название зависит, скорее всего, от соотношения числа элементов государственного и общественного управления. Поэтому первым заметным практическим результатом внедрения идеи общественно-государственного управления стало принятие Закона «О государственно-общественном управлении в сфере общего образования Ханты-Мансийского автономного округа – Югры».

В числе основных элементов принятого Закона были:

- введение нового органа управления общеобразовательным учреждением – управляющего совета школы;

- публичная отчетность образовательного учреждения и территориальной образовательной системы;

- общественное участие в государственной аттестации и государственном лицензировании общеобразовательных учреждений.

Впервые в истории России Закон Ханты-Мансийского автономного округа – Югры предложил эффективные организационные формы общественного наблюдения и общественной экспертизы, определил объекты общественного наблюдения и общественной экспертизы, порядок использования органами управления образованием результатов общественного наблюдения и экспертизы. На уровне образовательных учреждений начали создаваться попечительские советы, но их роль чаще всего стали сводить к финансированию дополнительных платных образовательных услуг, привлечению спонсорских средств на нужды образовательных учреждений и (далеко не всегда) – к контролю над распределением средств[27].

Ведомственная образовательная политика всегда превалировала в России над государственной политикой. А потому она легко и быстро заблокировала попытки усиления роли общественности в управлении образованием. Остались только некоторые формы участия профессорско-преподавательского состава в проведении аккредитации вузов, решения по которым, однако, всё равно принимаются государственными контролирующими органами. Вместе с тем, постепенно укреплялось мнение, что нельзя до бесконечности использовать общественность и общественные организации в качестве ширмы для прикрытия административных, по существу, управленческих решений. И что полноценное управление общеобразовательными учреждениями не может быть осуществлено исключительно способом ведомственной вертикали, без участия общественных органов.

Поэтому вместо одной властной вертикали была предложено пять вертикалей системы государственно-общественного управления общим образованием, на вершинах которых - Министерство образования РФ, формируемое Президентом и Правительством России, Российский педагогический совет, избираемый Российским съездом (конференцией) педагогов, Российский ученический совет, избираемый Российским съездом (конференцией) учащихся. Российский родительский совет, избираемый Российским съездом (конференцией) родителей учащихся и Всероссийский совет по образованию, избираемый Всероссийским съездом (конференцией) участников образовательного процесса, состоящий из старшеклассников, родителей учащихся, педагогов, руководителей общеобразовательных учреждений и представителей органов управления образованием муниципального, регионального и федерального уровней[28].

Это предложение, заметно усилившее общественную часть управления образованием, наметило, фактически, переход к общественно-государственному образованию.

Пока государственно-общественная форма управления образования находилась в состоянии фактической обездвиженности, время для её  внедрения, похоже, ушло. Теперь эта касавшаяся ранее революционная форма управления стала уже неадекватной росту проблем в сфере образования, возросшей активности родительской и педагогической общественности. Появилась развёрнутая программа организованного общественного движения родителей[29].

Возник явный диссонанс старой системы с новыми веяниями и требованиями. Главная причина диссонанса - это изменения, наступившие в самой образовательной деятельности. Образование уже давно не сводится к так называемой «передаче знаний» от поколения к поколению, хотя бы потому, знания невозможно взять и просто так передать, как вещь. Нужно создать педагогические условия для успешного самовозрастания знаний самих учащихся. На протяжении всей жизни каждый из нас конструирует свое собственное понимание окружающего мира. Вспомним другого классика, передовой немецкой педагогики Адольфа Дистервега: «Развитие и образование ни одному человеку не могут быть даны или привнесены извне. Только собственным трудом, собственным напряжением к этому можно придти».

Образование не сводится к воспитанию и обучению личности одним только государством. Но почему тогда так преувеличена его роль в управлении? Образование - это ваяние будущего образа учащегося, переход от одного его «Я», к другому. А ваяние своего нового образа - это дело, в первую очередь, самого учащегося, затем – его родителей и окружения, общества, и только затем - государства. В таком истолковании дела образования диктат государства и поползновения к надзирательству абсолютно неуместны и вредны. В министерстве образования нужны новые люди, разделяющие психологию дореволюционных попечителей народного образования. От всех прочих – только вред.

Анализ современных тенденций общественного развития свидетельствует о необходимости расширения общественного участия в управлении образованием на всех его уровнях. Оценка готовности общественности к такой деятельности и опыта ее организации в регионах РФ дает основания говорить о возможности эффективного влияния общественности на решение проблем образования.

Приоритетный Национальный проект «Образование», изначально ориентированный на участие в нём широкой общественности, вдохнул новые надежды на улучшение образования в стране. Идея перехода к общественно-государственным формам управления образованием вполне находится в русле главных целей этого проекта, обладает мощным потенциалом единения народа и руководителей страны в деле ускоренного улучшения качества образования. Образование может и должно стать сферой формирования хорошо образованных граждан-патриотов России.