ЦЕНТР ПРОБЛЕМНОГО АНАЛИЗА
И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОГО
ПРОЕКТИРОВАНИЯ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ
ПОЛИТИКА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ
КОРРУПЦИИ И ТЕНЕВОЙ ЭКОНОМИКЕ
В РОССИИ
Материалы
Всероссийской научной конференции (Москва, 6 июня 2007 г.)
| Москва Научный эксперт 2007 |
||
| 1 |
УДК 346.546(063) ББК67.401ф
Г 72
Редакционно-издателъская группа:
С.С. Сулакшин (руководитель), В.Э. Багдасарян, М.В. Вилисов, Ю.А. Зачесова, Н.К. Пак, О.А. Середкина, А.Н. Чирва
Г 72 Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России / Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 6 июня 2007 г.) — М., Научный эксперт, 2007. — 760 с.
Коррупция и теневая экономика в России разрослись до таких масштабов, что стали представлять собою серьезную угрозу национальной безопасности государства. И Президент, и руководство страны указывают на необходимость срочных, действенных и реальных мер по борьбе с этим общественным злом.
Участники Всероссийской научной конференции в своих докладах и выступлениях, опубликованных в настоящем сборнике трудов, предлагают различные пути противодействия коррупции и теневой экономике. Значительное внимание уделено не только причинам неудач антикоррупционной деятельности, но и конструктивным предложениям, направленным на искоренение этого негативного явления.
Материалы докладов и выступлений публикуются в авторской редакции.
Издание предназначено для политиков, руководителей государственных органов, представителей законодательной власти, ученых, преподавателей вузов.
УДК 346.546(063) ББК 67.401ф
© Научный эксперт, 2007
Информационное письмо
Отделение общественных наук РАН
Институт экономики РАН Институт государства и права РАН
Институт научной информации по общественным наукам РАН Государственный научно-исследовательский институт системного анализа
Счетной палаты Российской Федерации Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при ООН РАН
проводят
Всероссийскую научную конференцию
«Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России»
(Москва, б июня 2007 г., новое здание Президиума РАН)
Председатель конференции — Якунин В.И., к. пол. н.
Председатель программного комитета конференции — Макаров В.Л.,
академик РАН, академик-секретарь Отделения общественных наук РАН.
Сопредседатели программного комитета конференции: Гринберг Р.С., член-корреспондент РАН, директор Института экономики РАН; Лисицын-Светланов А.Г., д.ю.н., директор Института государства и права РАН; Пивоваров Ю.С., академик РАН, директор ИНИОН РАН; Степашин СВ., д.ю.н., Председатель Счетной палаты Российской Федерации.
Председатель оргкомитета конференции — Сулакшин С.С., д. пол. н, д. физ.-мат. н., генеральный директор Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования при ООН РАН.
Заместители председателя оргкомитета:
Шахрай С. М., д.ю.н., научный руководитель Государственного научно-исследовательского института системного анализа Счетной палаты Российской Федерации; Максимов СВ., д.ю.н., директор Института правовых и сравнительных исследований при Ассоциации работников правоохранительных органов РФ; Глинкина СП., д.э.н., заместитель директора Института экономики РАН.
На конференцию выносятся следующие вопросы:
I. Состояние, факторы и тенденции коррупции и теневой экономики.
1. Коррупция во власти и гражданском обществе.
2. Теневая экономика, инструменты измерения и уровень.
3. Факторы роста коррупции и теневой экономики. Взаимосвязь коррупции и теневой экономики.
4. Кадровая коррупция в органах законодательной, исполнительной, судебной и контрольной власти.
5. Экономическая коррупция и конфликт интересов (сращивание бюрократии и бизнеса).
6. Коррупция в корпорациях.
II. Направления противодействия коррупции и теневой экономике.
1. Современная российская модель противодействия коррупции и теневой экономике.
2. Зарубежный опыт противодействия коррупции и теневой экономике.
3. Профилактическая модель борьбы с коррупцией и теневой экономикой.
4. Репрессивная модель борьбы с коррупцией и теневой экономикой.
5. Комплексный подход к противодействию коррупции и теневой экономики. Модели «широкого фронта» и «точечных ударов».
6. Нетрадиционные модели и подходы к борьбе с коррупцией и теневой экономикой.
III. Нормативно-правовые проблемы и инициативы по борьбе с кор
рупцией и теневой экономикой.
Московский государственный открытый педагогический университет (МГОПУ) им. М.А. Шолохова;
Московский институт государственного и корпоративного управления; Московское общество испытателей природы МГУ им. М.В. Ломоносова; Московский университет МВД России; Научно-благотворительный фонд «Экспертный институт»;
Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства, г. Москва;
НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ;
ОАО «Агрохимбанк»;
ОАО «Ленгипролтранс»;
Объединение молодых ученых МИЭМП;
Омская академия МВД России;
Польская академия наук;
Российско-армянский государственный университет, г. Ереван (Армения);
Российский государственный социальный университет;
Российский государственный торгово-экономический университет;
Российское философское общество;
Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов;
Санкт-Петербургский юридический институт Генеральной прокуратуры РФ;
Саратовская государственная академия права;
Совет Федерации Федерального Собрания РФ;
Ставропольский государственный университет;
Счетная палата РФ;
Тихоокеанский государственный университет, г. Хабаровск;
Уральская академия государственной службы, г. Екатеринбург;
Уфимский юридический институт МВД России;
Федеральная общественная служба по борьбе с коррупцией «Комитет Безопасности России»;
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
Комплексный подход к противодействию коррупции в образовательной сфере
B.C. Аванесов
1. Определение коррупции и актуальность проблемы
В докладе на предыдущей конференции по данной проблематике1 коррупция очень кратко определялась как порча власти. Там же было дано и второе определение коррупции — это приватизация власти. Результатом приватизации и порчи являются дряблость и паралич как самой власти,
Аванесов Вадим Сергеевич, доктор педагогических наук, профессор,
главный редактор журнала "Педагогические Измерения».
1 Аванесов B.C. Научно-практическая конференция «Социология коррупции»
(20 марта 2003 г.). Вып. V. Совет Федерации Федерального собрания РФ и др.
718
Секция 2
так и государства. Отсюда вытекает и третье определение: коррупция -— это приватизация власти и, посредством этого, порча государства.
В Российском государстве коррупция имеет исторические и психологические корни. Известный русский писатель-сатирик М.Е. Салтыков-Щедрин отмечал в «Пошехонской старине»: «В низших местах берут заседатели, исправники, судьи — этим взятки не крупные дают. В средних местах берут председатели палат, губернаторы — к ним уж с малостью не подходи. А в верхних местах берут сенаторы — тем целый куш подавай. Не нами это началось, не нами и кончится. И которые люди полагают, что взятки когда-нибудь прекратятся, те полагают это от легкомыслия».
Об актуальности проблемы противодействия коррупции свидетельствуют многочисленные факты и источники, российские и зарубежные. Россия рассматривается как одна из наиболее коррумпированных стран мира. Первые 15 стран по уровню некоррупционности — это Финляндия, Исландия, Новая Зеландия, Дания, Сингапур, Швеция, Швейцария, Норвегия, Австралия, Нидерланды, Австрия, Люксембург, Великобритания, Канада и Гонконг. По данным Transparency International, Россия занимает 127-е место — между Филиппинами и Руандой2 (см. таблицу)
Таблица 1 Самые коррумпированные страны
| Место по уровню некоррупционности |
Страна |
| 125 |
Непал |
| 126 |
Филиппины |
| 127 |
Россия |
| 128 |
Руанда |
| 129 |
Свазиленд |
| 130 |
Азербайджан |
| 131 |
Бурунди |
| 132 |
Центральноафриканская Республика |
| 133 |
Эфиопия |
| 134 |
Индонезия |
| 135 |
Папуа — Новая Гвинеи |
| 136 |
Того |
| 137 |
Зимбабве |
| 138 |
Камерун |
| 139 |
Эквадор |
719
| 140 |
Нигерия |
| 141 |
Венесуэла |
| 142 |
Ангола |
| 143 |
Конго |
| 144 |
Республика Кения |
| 145 |
Кыргызстан |
| 146 |
Нигер |
| 147 |
Пакистан |
| 148 |
Сьерра-Леоне |
| 149 |
Таджикистан |
| 150 |
Туркмения |
| 151 |
Белоруссия |
| 152 |
Камбоджа |
; Весь список уровня некоррумпированности стран читатель может найти по адресу <http://www.niros.ru/news/12698.html> "Национальные интересы». Индекс восприятия коррупции в мире (06.11.2006).
2. Факторы коррупционности
В отношении к отдельным странам приведенный выше список вряд ли может претендовать на истинность в последней инстанции. Но одна тенденция проявляется отчетливо. В развитых европейских странах коррупции меньше, а в странах Африки и в ряде бывших союзных республик коррупции больше.
Из этого наблюдения вытекает, что в основе коррупционности стран лежат традиционные факторы — монополизации политической власти, отставания демократических институтов, неразвитости общественных организаций, традиции такого политического устройства общества, в котором коррупция считается неизбежной.
Коррупция принимает масштабные размеры там, где систематически нарушается принцип подотчетности государственных органов перед гражданами страны. Чем дальше отстраняется власть от диалога и от ответственности перед теми, кем она управляет, тем больше условий для возникновения коррупции. Степень закрытости власти и есть один из мощных латентных факторов, влияющих на рост коррупции. В этом смысле Россия может стать обреченной на перманентную коррупцию, если власть не станет более открытой и коммуникабельной.
Применительно к сфере образования коррупция существует там, где органы управления образованием не отчитываются гласно о доходах и расходах. В дореволюционной России имелись опубликованные образцовые ежегодные отчеты царского министерства народного просвещения. Сейчас таких отчетов в России нет.
720
3. Противодействие коррупции
Противодействие коррупции — ключевое понятие данной конференции. И это лучше, чем ранее использовавшееся слово «борьба». Однако другие элементы вызывают вопросы. Немало вопросов вызывает само название конференции, первая часть которого гласит: «Государственная политика противодействия коррупции...». Но коррупция — признак, присущий государственным органам. Получается: «Государственная политика противодействия коррупции в государственных органах...». По мнению С.С.Сулакшина, высказанному им в интересном пленарном докладе конференции, такое название содержит в себе логическую ловушку. С этим надо согласиться.
Если пойти дальше в анализе названия конференции, то можно усмотреть признаки еще одной ловушки. Государственная политика борьбы с коррупцией в государственных же органах без поддержки общества вряд ли будет эффективной. А это значит, что политические акценты конференции расставлены намеренно своеобразно. Поразительно, что общественные аспекты противодействия коррупции в тематике конференции фактически даже не упоминаются. Трудно поверить в наличие и в эффективность такой концепции, что государство само порождает коррупцию и само же собирается успешно бороться с ней — без опоры на общественность и общественные органы. Это может свидетельствовать о нежелании власти в борьбе с коррупцией опираться на общественные органы.
К настоящему времени считается бесспорным мнение, что никакая власть не откажется по своей воле от коррупционных отношений в своей деятельности, если на нее не будет оказываться политическое давление со стороны общества. Само же давление на власть может осуществляться через культурно организованный политический процесс.
4. Противодействие коррупции в сфере образования
Сфера образования находится, по некоторым оценкам, сейчас на третьем месте по уровню коррумпированности. Устойчивое лидерство принадлежит таможне.
Коррупция в сфере образования является многоуровневой. Она берет начало с устройства детей в детские сады, затем продолжается в школе, набирает обороты при подготовке абитуриентов в вузы и достигает апогея при приеме в вуз. Затем коррупция перемещается в те вузы, где небольшая часть слабых студентов вынуждается собирать деньги на зачеты и экзамены во время экзаменационной сессии.
Основная причина коррупции в сфере образования — ошибочная и отсталая организация управления образовательной деятельностью в стране. Здесь в центр образовательного процесса поставлены Министерство образования и науки, региональные и территориальные органы управления образованием
721
Секция 2
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
на местах. Между тем в свое время Джон Дьюи совершил своего рода коперникианский переворот в системе образования, поставив в центр образовательной системы Учащегося. После чего все стало понятным. И действительно, в цивилизованном обществе образование — это вопрос, который больше всего затрагивает каждого отдельного учащегося, затем его родителей, окружение, и только затем приходит очередь государства помогать развитию каждой личности. Соответственными должны быть и приоритеты.
Однако в нынешней системе организации образовательной деятельности в России просматривается стремление государственного органа установить свою неограниченную власть над каждым ребенком, учащимся, студентом и далее — над всеми образовательными учреждениями. Чиновниками прежнего Минобразования придуманы и весьма коррупционные средства установления такого рода власти: это государственная аттестация учащихся и студентов, единый государственный экзамен (ЕГЭ), аттестация и аккредитация вузов — все властно-контрольные функции, осуществляемые чиновниками как бы от имени государства.
Достаточно заметить, что в упомянутых выше 15 странах, практически не имеющих коррупции, все эти функции осуществляют не государственные органы, а общественно-профессиональные службы, делающие любые проверки открыто, квалифицированно, качественно.
Возьмем для примера единый государственный экзамен {ЕГЭ). Это тот самый случай, о котором справедливо писал Джеймс Скотт в своей интересной книге «Практическая философия наук»: «Нам уже неоднократно приходилось наблюдать в природе и обществе провалы неадекватных и стереотипных упрощений, навязанных государственной властью».
ЕГЭ оказался самым коррупционным методом приема в вузы. Хотя и планировался и внедрялся как метод эффективного противодействия коррупции. Итоги оказались иными. Подтверждений этому свершившемуся факту много'. На высоком уровне уже отмечалась системная конфронтационность ЕГЭ, его вредное влияние на образование в России, его некачест-
' Например: Дырявые экзамены. Федеральный центр тестирования обнародовал информацию о результатах единого государственного экзамена в регионах. <http://vww.svoboda. org/programs/edu/2005/edu.071305.asp>; Результаты единого государственного экзамена в России за 2005 год. Радио «Свобода» от 29.06.2005;
Прокуратура Татарстана расследует дело о фальсификации результатов ЕГЭ. <www. regnum.ri.i/news/808490.html> 06.04.2007;
Лемуткина М. ЕГЭ дал течь. <http://gazeta.ru/ediication/2007/06/19_a_1824239,shtm>; и др.
4 С резкой критикой законопроекта о введении ЕГЭ выступил сенатор Анатолий Коробейников. «Принятие этого закона может ударить по системе образования», — сказал он. По его мнению, введение ЕГЭ негативно скажется на качестве образования, поскольку предлагаемая форма итоговой аттестации не будет способствовать стремлению получить фундаментальные знания, развивать логическое мышление, а будет направлена скорее «на проверку механической памяти».
<hltp://www.poisknews.ru/2007/02/09/sovet_federacii.html>;
722
Секция 2
венность как инструмента педагогического измерения5. Добавьте к перечисленным недостаткам тотальность и принудительность ЕГЭ — и мы получим неизбежно коррупционный метод управления образованием. Как реагирует власть на призывы ученых РАН, РАО и общественности прекратить этот опасный, антисоциальный эксперимент? Молчанием и засекречиванием подлинных результатов.
С тех пор как органы управления образованием занялись распределением денежных потоков, выделяемых на ЕГЭ, они фактически перестали заниматься подлинным образованием населения страны.
5. Что делать?
По примеру развитых стран надо скорее создавать общественно-профессиональные органы аттестации учащихся и студентов, национальные советы развития образования, создавать независимые и профессиональные органы аккредитации. Нынешнему Минобрнауки надо скорее освободиться от взятых на себя видов деятельности, порождающих коррупцию в госорганах. Вместо насаждения коррупционных методов проверки там надо сосредоточиться на научной организации учебного процесса в школах и вузах. Такое предложение может там вызвать сейчас только улыбку. Но это только сейчас. Перемены абсолютно назрели и неизбежны. С 2009 г. выпускникам школ начнут ставить двойки за ЕГЭ. Сейчас всем, кто приходит просто заполнять бланки ЕГЭ, в аттестат вместо двойки пишут тройку. С 2009 г. эта лавочка может закрыться по причине ввода в действие Закона о ЕГЭ, а значит, и отставленного по времени социального молодежного взрыва.
Важно напомнить, что в ЕГЭ нет настоящих тестов. Тест проводится кратковременно, примерно до сорока минут. Госэкзамен же проводится до четырех часов. Вместо некачественного в научном и педагогическом отношении ЕГЭ надо создать российскую национальную (общественно-профессиональную) систему тестирования.
Управление системой образования необходимо привести в соответствие с требованиями современного демократического общества. Это значит, что
Председатель Совета Федерации Сергей Миронов сообщил журналистам, что он голосовал против закона. Несмотря на то, что введение ЕГЭ будет способствовать большей доступности образования, подчеркнул он, практика применения ЕГЭ может негативно отразиться на качестве знаний. По словам главы Совета Федерации, наша система образования всегда воспитывала мыслящих людей, а сейчас мы перенимаем не лучший международный опыт.
«Считаю, что мы делаем ошибку, принимая этот закон», — отметил С.М.Миронов. <http:// wwiv.poisknews,ru/2007/02/09/sovet_federacii.html>.
ЕГЭ как широкомасштабная ошибка: Обзор СМИ Приамурья. <www.regnum.ru/ news/772724.html> 04:01 27.01.2007.
5 Аванесов B.C. ЕГЭ в фокусе научного исследования // Педагогические измерения, №1, 2006.
723
Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России
надо заметно сократить и реформировать раздутый аппарат Министерства образования и науки, создать государственно-общественный орган управления образованием, похожий, например, на структуру аналогичного министерства в Японии, где всего триста чиновников принимают решения на основе рекомендаций примерно трех тысяч экспертов-общественников.
В XXI веке сохраниться смогут только те страны, где образование сумеет быстро и решительно отряхнуться от коррупции, эффективно и качественно готовить молодежь к жизни в новых условиях.